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   随着部委红头文件送到两地官员办公桌前,店口镇和龙港镇走到了离“城市”最近的时候。一个是浙江“资本市场第一大镇”,一个是浙江“农民造城第一大镇”,这两个浙江省首轮小城市培育试点中的“明星镇”,要在省内争夺成为“镇改市”国家试点的唯一申报名额。这两个拥有内陆地区部分地级市管理权限的特大镇,运转起来依旧吃力,它们等待中央更大尺度的放权。

经济观察报记者获悉,国家发改委等11个部委本月联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》,首次提出,合理增设城市建制,尤其是选择若干镇区人口10万以上的建制镇,开展新型设市模式。该文件要求,各省的试点申报名单需在8月31日前报送国家发改委,原则上每个省只能上报一个试点镇。

中国城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令接受经济观察报记者采访时表示,中央政府释放支持局部试点镇改市的信号,使行政区划调整有了希望,但行政编制依旧不允许扩张。


浙江的尝试


“我们是市一级的高标准,县一级的任务量,镇一级的老体制。”浙江省诸暨市店口镇一名官员这样抱怨。店口镇自2010年被列入全省27个小城市培育试点镇之一后,就被要求每年经济增长保持两位数,以69个行政编制管理全镇14万常住人口。试点首年,店口镇以县级诸暨市5%的面积、6%的人口,支撑起该市1/4的经济总量、1/6的财政收入。

这种付出与所得不相匹配的现象已经得到了浙江省的重视。7月21日,《浙江日报》刊登了浙江省发改委对该省强镇扩权新政的解读。发改委官员承认,改革开放以来,浙江省涌现了一大批人口多、规模大、经济实力强、设施功能全的“强镇”。但在传统乡镇行政管理体制下,它们始终处于“责任大、权力小、功能弱”的境地。

浙江日前下发了《浙江省强镇扩权改革指导意见》,共计向省级中心镇,重点是小城市培育试点镇下放了77项经济管理事项、60项社会管理事项,前者包括有关企业(贸易)主体的备案登记权、鼓励和允许类企业投资项目备案权、建设工程管理权等,后者包括居民身份证、房产证、土地证等证照的办理权以及社会救助、民政优抚、农民个人建房审批权限等。

上世纪90年代以来,浙江已经实施了四轮“强县扩权”,“省管县”体制在全国罕见地得到保留。

店口镇副镇长朱庭传说,诸暨市今年向店口镇下放183项行政审批权限,店口镇也把上级放权整合进镇、村两级的行政(便民)服务中心,居民不用跑到30多公里开外的诸暨市区,在家门口就能办结审批事项。

行政许可权采取“交章”委托下放和机构延伸下放的方式,行政执法权的下放则采取派出机构的方式。店口镇党委副书记周欢说,诸暨市在店口镇设立了多达27个站(办、所),创设出一种叫“局编”的独特编制——基本工资由县级市局(办)里发,但绩效奖金由乡镇发。强势的店口镇甚至把市局(办)里的中层正职官员在镇政府中只作为普通中层官员使用,他们所负责的站(办、所)也仅作为镇政府十大办公室的下设科室。“镇上如果发现局里派驻的干部太嫩、太懒,干不好工作,甚至可以把这个人赶回局里去。”该镇一名官员说。

记者从浙江省发改委了解到,首轮小城市培育试点三年行动计划(2010-2013年)通过委托、交办、延伸机构等方式,镇均获得下放的扩权事项191项;镇均获得下放的综合执法权455项。简政放权释放了市场活力——三年间,27个试点镇累计完成总投资3618.7亿元,年均增速比全省快11.8个百分点。


放权的阻力


实际上,抛开11部委提出的“镇改市”,强镇扩权本身并非新提法。早在1995年,原国家体改委等11个部委就联合发文,要求小城镇综合改革试点镇所在地的县(市)政府,在符合改革方向的前提下,赋予试点小城镇政府必要权限。该文件甚至允许设立镇级金库,建立完整统一的预决算制度。但一位19年来亲历强镇扩权之路的国家发改委专家批评说,强镇扩权走了弯路,来回反复。上面一强调,市、县两级就高调放权;上面一放松,它们又悄悄收权。

曾在一个上述试点镇任职的绍兴市副处级官员透露,早在2007年,该市的嵊州市(县级市)长乐镇曾设立过地方金库,即建立独立核算的一级财政,但因与财税部门的相关规定不一致,最终被取消掉。2013年下半年,绍兴市也曾发文明确,试点镇的主要领导在任职期间,符合规定的任职资格和条件的,可高配为副县职级,但在组织部门专项整治高配、超配泛滥现象之后而不了了之。即便是店口镇这样拥有6家上市公司的“浙江资本市场第一大镇”,在多年争取之下,也始终与财政独立核算、土地指标单列无缘。

不只是店口镇。2013年一个镇就创造了财政总收入18.8亿元,超过全国158个县级市的浙江省温州市苍南县龙港镇,也深陷无权之苦。

经济观察报从国家发改委相关专家处获得的一份调研报告显示,建镇之初,龙港镇“农民自费建城”向县政府提出的条件是,获得与县里同等的审批权限,最终获得了极大的自主权,但1990年前后这些权力基本被收回。1995年国家启动小城镇综合改革,龙港镇在财政、户籍管理等七个方面获得了部分县级管理权限,但随着试点到期,2000年前后大多权力又被收回。直到2010年浙江启动小城市培育试点,部分权力才被三度下放。

乔润令解释说,镇改市的阻力在于,特大镇的上级政府很抵触前者独立出去。因为镇委书记到了县委书记的级别,上级县就管不着他了;另外,特大镇对所在县的财政收入贡献极大(有的甚至过半),一独立县里财源就少了一大块。

诸暨市发改局体制改革科科长毛晨阳说,涉及财政金融、人事组织的改革,地方是碰不得的,只能靠中央顶层设计。浙江大学公共管理学院副院长郁建兴也强调,对小城镇发展起关键作用的财政体制,如果无法在现有法律制度框架下推进,可能需要先修改法律。法外运行的改革将难以避免被终止的命运。


国家的方案


经济观察报记者获悉,在上述国家发改委、中央编办、公安部、民政部、财政部、国土部、住建部、农业部、央行、中国银监会联合印发的文件中,提出了镇改市的两种方案:一种是选择若干镇区人口10万以上的建制镇,开展新型设市模式试点工作,而新设城市需履行法定程序报国务院审批。另一种是赋予吸纳人口多、经济实力强的镇与人口和经济规模相适应的管理权,这是在试点镇行政级别不提高的前提下,实施强镇扩权,建立“镇级市”。

按照文件中“镇区常住人口10万以上”的设市标准,国家发改委相关专家在今年初的一份调研报告中指出,在2011年,有56个县级市的镇(不含城关镇)达到这一标准。

然而,2002年以来,除新设立江西共青城市之外,国务院几乎不再新批准设立县级市(不设区的市)。尽管国务院此间先后同意新疆新设立县级五家渠市、图木舒克市、阿拉尔市、北屯市、阿拉山口市、铁门关市、双河市、霍尔果斯市,但这些新设市都局限在边境口岸地区。

这种谨慎态度,在11个部委本月印发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》也有所体现:“设市试点单位需制定实施控制行政机构和人员编制的方案,调整优化政府纵向和横向职能分工,减少行政层级,精简管理机构。最终的目的是,优化行政层级和行政区划设置,提高行政效能,降低行政成本。”

乔润令解释说,中央政府是要严防强镇扩权中出现成倍的机构膨胀、人员超编。“镇改市”一定要坚持“小政府,大社会”,上下机构不强调对口,镇一级不需要配齐党委、人大、政府和政协的“四套班子”,有个人大、政协有个主席就不错了。

上述绍兴市副处级官员直言:“不管权力下放到哪一级,最终还是要由政府官员来管,根本上的办法,还是要在行政审批、机构设置上做减法,甚至做除法。”

经济观察报记者获悉,龙港镇的机构设置模式已获得国家发改委专家的肯定。虽然经济增长,人口规模大增,但龙港镇政府内设行政机构数量基本保持在12个左右,而同等人口规模的县,行政机构的数量一般在50到70个。龙港还设立了11个综合性的事业单位,比如在行政执法方面,龙港城镇管理执法大队不仅仅是城管执法队伍,同时还吸纳了72项执法权限,对国土资源、环保、市政工程和公用事业、园林绿化等实行综合执法,避免了“多头监管”和“多层执法”。

乔润令还建议,中央政府只需要对镇改市进行总量控制,放权给省一级自定镇改市名单。所谓总量控制,就是机构编制、财政经费、土地指标的总量不允许新增,只能在一省之内自行调剂,“让省以下各级政府在资源分配上自行博弈了。”

此外,上述多位受访官员、专家普遍建议,权力下放应与外部监督同步,否则强镇扩权就会降低违法成本。比如,镇里环保所才3个人,污染企业递条烟、请顿饭的功夫,就把他们搞定了。

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